设立土地银行

卓勇良

　　中国城市化有一奇特现象，一方面是农民工难以在城里定居，另一方面是农民工留着一条难以切割的土地尾巴。不久前与一位河南的哥闲聊，其全家在杭州住一套二手房，安阳老家还有八分宅基地。我说你还想盖新房？他说不盖了；我问那留着宅基地干嘛？他说这是我的地啊。

　　久住城里的居民还牢牢占有家乡土地，一些人士说是一种社会保障。理由是城里工作不稳定，一旦风吹草动，还有土地可依靠。这话初听不错，仔细分析却不靠谱。城里收入或许有波动，但长期却肯定持续增长。来城里打工的农民，多数将在城里定居，这已为世界现代经济史证明。那种把农村土地当作社会保障的说法，实际是无视经济规律；貌似关心农民，实际将因中国城市化不顺畅，最终害了农民。

　　依我的想法，应该坚决斩断城市化进程中的土地尾巴。应该真正让农民工定居在城里，成为城里不可或缺的产业工人或其他阶层，而不再仅仅是城市的过客。农民工这个词，越早消亡越好。

　　当今上海本地居民绝大多数是农民工后代。1948年上海人口498万，本地人口只有75万，仅占15%。上海移民当中，来自宁波的大约有100万人，更是名符其实的农民工。新中国成立前的那些岁月，城市化也在缓慢进展，也存在着农民工现象，他们虽然没有土地，却并不妨碍他们最终成为城市居民。

　　当前一个非常矛盾的事实，一方面是农民工家乡宅基地上的崭新房子养着老鼠，口粮地和承包地低效使用；另一方面农民工在城里却买不起房，一家人住在老鼠住的房子里。所以当今中国城市化面临着一个重大战略问题，就是如何让农民工把其在家乡的土地资源，转化为在城里的生活资源的问题。不妥善解决这一问题，中国城市化始终是不彻底，始终是有问题的。

　　这里的关键，是在土地所有权不变情况下，允许已在城市定居的原村民，有偿出让宅基地、口粮地和承包地使用权。这种出让不牵涉土地所有制性质，出让契约经村里登记及权属变更，价格由交易双方自主确定。或可设立最低价，以保护出让方权益，且对受让方资格也可有一些规定。实施这一改革的前提，是先应立法明确农民宅基地使用权是永久性的以及可有偿出让，相应修改2002年通过的《农村土地承包法》。

　　即使如此，这一改革也存在着因地价过低，难以交易的问题。我那天问河南的哥，既然已在杭州住下，为什么不卖了那八分宅基地。他说，我们那块太偏，卖不出好价钱，还不如自己先占着。农民占有土地太少，农业收益太低，因此不具有变更为非农用地可能性的土地，价格都不可能高。因此，大凡日子好歹还能过得下去的人，都觉得还不如把地攥在手上。河南的哥那天也跟我说，“我那八分宅基地只能卖几万元，您说能在杭州做什么用呢。”

　　正是出于这一状况，我提出设立土地银行的想法。土地银行作为农村土地受让主体之一，按一个适当的未来价格，在农民工完全自主自愿状况下，一次性受让其土地使用权，当然绝对不能行政强迫。同时在现行土地管理法实施细则中，除了进一步强化不准弃耕抛荒条款外，还应增加不准低效利用土地的条款，城市也出台鼓励农民工用土地使用权出让款购房等优惠政策。

　　土地银行资本金由政府一次性出资形成。后续的费用，可由国企上缴利润及发达地区上缴中央的建设用地出让收入支付。土地银行既可以按市价将土地承包给农业企业经营，也可以按几十年分期付款方式，再次将土地使用权转让给其他农业经营主体，形成对于农业的金融支持，推进土地规模化高效经营。

　　土地银行从宏观格局看，应形成城市出让土地至农村受让土地的资金循环，完全能实现收支平衡。而且土地银行只是一种非营利的过渡性制度安排，只是用来激活当前农用地市场，一旦农用地市场价格能反映其真实价值，土地银行则应抽身而出。