实施常住地登记制度

卓勇良

　　户籍制度改革有一个重要趋势。这就是取消户口本，对于城乡人口，统一实施基于身份证的常住地登记制度。中近期内全面实施这一做法有一定难度，尤其是特大城市还是应该慎重，但其他区域或应努力向这个方向走。

　　就我而言，户口本一年已难得用上一二次。这10余年人户分离，并没什么不便。前些年还把身份证放在家里或办公室里，要用时经常拿不出来，受到家里领导批评。最近三五年放在钱包里，须臾不予离开。在信息技术发达的今天，身份证已具有全面取代户口本的功能。基于这一状况，完全可以改现在的户籍管理，为身份证基础上的常住地登记管理，做到“一证走天下”。

　　人口管理本质上是一种公共管理服务。公共管理服务应尊重居民意愿，实施以人为本、无差别的管理。实施基于身份证的常住地登记制度，就是在市场化、城市化和公共服务均等化下，依托“三地”，即出生地、身份证初次领受地和常住地，实现人口的有效管理服务，使全体居民“共同享有人生出彩的机会”。

　　出生地是政府对于城乡居民展开管理服务的起点。每一个城乡居民的出生地，通常是其父母的常住地。在取消户籍情况下，当地政府依据出生医学证明，以及其父母的常住地登记，展开城乡居民个人的全程管理服务。这一阶段人口管理服务的主要内容，一方面是出生登记、姓名登记等，另一方面是就近实施母婴健康、婴幼儿免疫、义务教育，以及儿童权益保障等服务，人生美好旅程由此展开。

　　身份证初次领受地是政府对于每一个进入成年阶段的城乡居民，展开有效管理服务的起点。每一个进入成年的城乡居民，通常都有家庭依托，因此身份证初次领受地通常是其家庭常住地。现行身份证法第八条，或可修改为“居民身份证由居民家庭或其个人常住地的县级人民政府公安机关签发”。

　　常住地是政府对于城乡居民展开管理服务的基本依托。常住地具有一个最基本的必备要素，即居民具有合法拥有、一年内连续居住若干时日的住所。每一个城乡居民，都可以持身份证，在其常年居住较多地方的相应机关，登记成为该地常住居民。

　　理性人的最小化成本和最大化收益趋向，是居民接受人口管理服务的基本激励和制约。按通常的人心而论，城乡居民都具有就近进行出生地登记的激励，因为非此即不利于孩子健康较好成长，或将大幅增加家庭支出等。不领受身份证的代价极其高昂，不能读大学，不能找好工作，不能考驾照，不能旅行等。城乡居民通常也都具有在其常住地登记的较强激励，因为非此即不能方便及时地享受公共服务和社会福利，甚至得不到相应的权益保障。居民个人如果不在事实上的常住地登记为常住人口，则形成较大成本，对于多数人来说是不可取的。至于极少数不愿登记的人群，也能根据身份证实施有效管理服务。

　　有人提出，大家蜂拥而去大城市怎么办？小学时读过一部小说《军队的女儿》，女主人公是新疆建设兵团战士，强烈想当拖拉机机手。团政委要她回答，如果大家都想当拖拉机手，团里将如何应对。后来女主人公因救落水儿童受伤，就在病床上，她指着窗外南飞的大雁对政委说，每一个人都有自己的选择，不可能大家都想当拖拉机手。

　　那种蜂拥去大城市的说法，其实是一些大城市人士的骄傲和自恋。他们多虑了，严重低估了理性人基于成本收益上的选择多样性。如果真的出现了极大多数人蜂拥去极少数地方状况，那一定是中国出现了较大问题，如极少区域占有了极多资源、区域发展和公共服务极不均衡、公共安全严重破坏等。在此极端情况下，再好的人口管理服务制度也无济于事。

　　这一设想符合户籍改革大方向，或许可在部分区域的户籍人口中先行试点。如在条件成熟的区域全面取消现有户籍人口的户口本，对于城乡居民，统一实施常住地登记制度，外来人口暂保留暂住证制度，推后若干年实施。当前推进这一改革的配套改革，如生育制度、农村集体产权制度、城中村改革等的条件也已成熟或正趋于成熟。