改革市县体制

卓勇良

　　像中国这样市下设市，甚至再设市的体制，在全球发达经济体中应该不多。这样的体制如果长期持续，城市化就好比是负重前行，较难顺畅发展。

　　市与省的区别，在于市有直接管理的地盘，而省却没有。所以省下设市县，因省较少直接利益，治理公平性相对较强。当然现实并未如此理想，各省大都有一块直接利益，只是与市相比要小得多。浙江改革开放以来多次下放省属企业，以及大规模推进国企改制，直接利益已经很少。

　　市是市场经济状况下，直接进行市场竞争的空间实体。这样一个在市场经济中打拼，需要与别地争夺要素、争夺市场、甚至争夺眼球的行政区域，再去管辖与其相邻的其他空间实体，必定出现利益冲突。十多年前跟随领导去一个地级市，市委书记直截了当地要求，机场不能批给市所辖的一个县，应批给市里。在行政审批事项大幅减少和信息技术发达，完全可以实行扁平化管理的今天，实施这种体制的必要性越来越少，弊端也非常明显。

　　市较弱，难以有带动作用。1982年，中共中央51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》的一个出发点，就是发挥地级市的中心城市作用，带动和加快县的发展。不过就浙江而言，即使在上个世纪八十年代初期，相当一部分市并未有足够的带动力。随着改革开放以来快速发展，一些市的实力甚至已被所辖县（市）超越。浙江除杭宁温三市经济对下辖区域有绝对优势外，其余8市，或多或少存在着带动力较弱问题。2011年，全省除杭宁温外的8个设区市，有2个设区市的市区，主要经济指标均被其下辖区域大幅超越。有1个设区市的市区，主要总量指标仅稍高于下辖区域，人均指标则已被超越。一些实力较强的县级市，有的戏称上级市是“叔叔”，有的公开表示不屑于与其上级市的经济往来。

　　市刮县，影响县的发展。1982年下半年，跟随领导调研市管县体制，几乎每到一县，必有当地领导提出“市刮县”的担心。他们觉得省里还比较公平，而市里因为利益相关，必定斤斤计较，不可避免地发生影响县里利益的问题。这几年市里控制的资源分配越来越少，但还是有一些分配权，或是向省里的建议权。还有如一些试点权，因为可以有独占性的资源分配，市和县都非常想争取。而在这个时候，省里往往比较重视市的意见，市对县还是具有一定的决定权。

　　市占县，影响市场经济秩序。一些市以统筹协调名义，不经法定程序，直接将下辖市地块由其直接领导，下辖区域慑于领导和被领导关系，只得服从支持。一些县（市）丧失了自己最好地块后，又去另搞一套，导致典型的分散开发和重复建设。当然，这种做法或许确能增强统筹协调发展，但影响县的积极性，影响市场经济竞争关系，也是事实。一些比较明智的市，虽然也在下辖区域划定开发区，但不把自己作为开发建设主体，注意维护下辖区域利益，实际效果反而更好。

　　现行体制下，设区市也很无奈，有自己的苦衷。市有管辖之名，却较少管辖之权和管辖之利，多半只能把精力放在自身发展上，较难有统筹协调发展之实。一位担任过常务副市长的领导曾对我说，他们与县（市）其实是兄弟关系，对于县（市）的做法通常也只能听之任之。还有一位曾担任过市长的老领导多年前也曾说，他知道自己的主要精力应放在城市建设发展上，但也得时常去农村，因为有市管县之责啊。

　　现行市县体制是在计划经济以及发展水平很低年代实行的体制，是当前城市化进程中，应该改革的一个重点领域。当然，具体还是应差别化实施，如杭州宁波或应实行更为彻底的市管县，且杭州或许应与宁波一样，具有相当于省一级的行政管理权限。一些条件成熟的设区市，可将周边小县改为下辖区，同时将现所辖的较强县（市）改由省直接管理。发展水平较低的设区市，在省市减少对县（市）行政审批事项的同时，一些不能减少的行政事项或可由省直接管理。