转移支付是地方一笔无偿的天外来钱。

1995至2012年，中央对地方转移支付一直快于GDP名义增长，随后有所放慢，2022年又有所加快，而这显然具有不可持续性。

1、转移转付早已有之

“完善财政转移支付体系”，是二十届三中全会《决定》提出的一项重要改革措施，本文谨以此展开。

1988年，中央财政对吉林等16省份实行“定额补助”，总计80.7亿元（注1）。1994年，实施分税制改革，“相应建立了规范的财政转移支付制度”（注2）。2014年预算法修改后，转移支付进一步规范完善，单独编制对地方转移支付分地区预算草案（注3）。

这些年来，转移支付发挥了积极作用。我2021年去河南义马，村庄有点破旧，公路很漂亮；看网上视频，西藏边远地方建设较好。这些多半应是转移支付的钱。

不过转移支付问题也逐渐增多。

河南义马市，2021/3

2、转移支付规模增大

转移支付规模逐渐扩大，是现代国家治理的一个规律。但其规模扩大显然有天花板。

转移支付增长较快。1995年，实施分税制的次年，转移支付2470.6亿元，2023年10.3万亿元，年均增长14.2%。比同期GDP年均名义增长快2.8个点，比一般公共预算收入增长快0.7个点。

占GDP比重大幅上升。1995年转移支付占GDP的4.0%，2023年占8.2%，上升一倍多。1988年中央财政对吉林等16省份“定额补助”，仅占当年GDP的0.532%。两者缺少可比性，但足以表明转移支付占GDP比重的巨额上升。

我国转移支付占GDP比重高于美日。美国联邦政府对州和地方政府的财政补助，2020年因疫情而达历史最高，占GDP的4.1%，2023降至3.5%（注4），比我国低4.7个点。日本中央财政对地方政府的支出，2020年因疫情而历史最高，达10.0%，2021年5.6%，2022年5.7%（注5），比我国同期低2.3个点。

3、转移支付占地方支出比重较高

转移支付占地方一般公共预算支出比重持续上升。1995年，转移支付占全国地方一般公共预算支出36.2%；2023年，这一数据为45.7%，大幅上升了9.5个点。

2023年，全国有19个省份的转移支付占其一般公共预算支出50%以上，比上年增加2个省份；其中占比60%以上有10个省份。

2023年与2015年相比，转移支付占比上升的有28个省份，其中上升15个点以上有甘肃、青海、吉林、黑龙江、宁夏和新疆。同期，上海和北京分别上升5.5和11.1个点。

只有3个省份的转移支付，占当地一般公共预算支出比重下降。西藏从95.6%降至90.0%，山西从42.9%降至40.0%，浙江从13.7%降至10.6%。

4、转移支付并不完全有利于促进后发地区发展

转移支付占地方财政支出比重较高，不可避免地导致地方对中央财政的依赖性。“跑部钱进”的痼疾，长期难以较好解决。

总体而言，撇开藏疆甘青宁5地，转移支付效益值得商榷。以2015至2023年各地转移支付累计额，除以2023年各地人口，得到各地9年累计的人均转移支付收入，以此与各地2010至2023年GDP年均增速作相关分析。

一是全部31个省份的相关分析，具有一定的促进，相关系数0.310。但藏疆甘青宁5地比较特殊，不适合经济分析。如西藏转移支付是其GDP的1.18倍，经济分析结果不一定反映实际。

二是不包括藏疆甘青宁5地的相关分析，不具相关性。相关系数0.071，可理解为转移支付对不包括藏疆甘青宁的26地的经济增长，不具有影响。

巨额转移支付影响一些地方的内在活力。2010至2023年，辽黑吉三地为全国GDP年均增速最低，其2015至2023累计的人均转移支付分别为5.6万元、10.1万元和9.0万元，系不包括藏疆甘青宁的全国第8和第2、3位，这是巨额转移支付未能显著改善后发地区发展的典型案例。

长期巨额转移支付助长一些地方“养人。以各地2015至2022合计的人均转移支付，与2022各地政府工作人员占人口比重进行相关分析，相关系数高达0.855，表明各地人均转移支付越多，政府工作人员占比越高，反之亦然。

浙江人均转移支付全国倒数第2，政府工作人员占比全国倒数第8。内蒙古人均转移支付全国第5，政府工作人员占比全国第4。黑龙江人均转移支付全国第6，政府工作人员占比全国第10。以上数据均含藏疆甘青宁。

5、过大的转移支付影响沿海发展

财政上缴是发展较快省份义不容辞职责，但上缴占GDP比重长期较高，难免有不利影响。

2023年，沪苏浙粤4地国税局的税收收入合计67068亿元，归属当地财政的税收收入32453亿元，上缴或占51.6%。

2000年前，苏浙粤GDP增速均居全国前列，上海稍靠后。新世纪后，4地GDP增速在全国位次逐渐降低，2010至2023年进一步降低，江苏第16位，广东第18位，浙江第21位，上海第28位。4地对全国GDP增长的贡献，从2000年前35%多，降至30%以下。

基数增大等并非沪苏浙粤发展放慢的原因，美日沿海发展至今仍快于内地。美国沿海23州，1990年GDP占全美61.0%后下降，1996后回升，2023年占全美62.7%。东京至大阪沿太平洋9地，1990年GDP占比下降，很快回升，2019年回升至55.4%，略高于1990年。

东京圈仍在扩张。2022年人口占日本22.5%，比2000年上升3.2个点。

我国在人均GDP大大低于美日状况，就放慢沿海发展，等于是大大弱化了发展引擎（注6）。

6、若干建议

鉴于这一改革具有较多技术性要求，这里仅提原则建议，同时不包括藏疆甘青宁5地。

一是整体缩减财政转移支付规模，增加各地自主财力。具体做法，提高各地税收分成比例，同步减少转移支付，降低转移支付占当地支出及GDP比重，避免财政资金的迂回曲折式使用，增强各地发展自主性。

二是利用大数据，公式化财政转移支付。财政转移支付的一大目的，是均衡化各地基本公共服务，因此完全可以对一般财政转移支付进行公式化处理，然后按零基预算要求，按公式编制各地的年度财政转移支付预算。

三是设立地方税务局，落实二十届三中全全“决定”提出的，“适当扩大地方税收管理权限”的要求。美日均按国家、州县和地方，设立三级税务机构，且美国的税收成本低于我国。美国国税局2023财年整体运营支出略高于161亿美元，占其征收的4.7万亿美元税款的3.4‰（注7）。我国国税总局，2023年度预算支出2357.8亿元，占全国财政四项预算收入的5.8‰（注8）。

四是转变区域均衡发展思路。区域均衡发展主要是人均GDP和人均收入的大体均衡，而非GDP增长的均衡。沿海经济适当快于内地，是正常状况下的区域发展常态。在沿海经济发展适当快于内地情况下，可以通过内地人口向沿海集聚，以及促进沿海向内地投资，来促进各地人均GDP和人均收入差距的缩小。

注释

1、国发（1988）50号，国务院关于地方实行财政包干办法的决定，中国政府网https://www.gov.cn/zhengce/content/2011-10/10/content_1806.htm。

2、国务院关于财政转移支付情况的报告——2023年8月28日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上，中国人大网。

3、同上

4、FRED Graph Observations，Federal Reserve Economic Data（FRED观察，美联储经济数据），https://fred.stlouisfed.org。

5、日本总务省统计局《第七十三回日本统计年鉴 令和6年》。

6、按世界银行2023年数据，购买力平价人均GDP，中国24557美元，日本50206美元，美国81695美元。数据来源https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD?locations=US

7、IRS Budget & Workforce（联邦税务局预算与工作人员）https://www.irs.gov

8、国家税务总局“税务系统2023年度部门决算” https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/。四项收入是指，一般公共预算收入、国有资本经营预算收入、社保基金预算收入、政府性基金预算收入。