龙港设市是浙江城市化的重大突破。龙港设市了，其它的大镇设市还会远吗？

鳌江和龙港卫星照片

浙江有长长一串等待设市的大镇。瑞安的塘下，吴兴的织里，乐清的柳市，诸暨的店口……，等等，等等。

不少镇区的常住人口已20万左右或更多，已相当于改革开放前宁波市的规模，都具有成为市的实力。由镇设市后，将更有利于这些镇及其所在区域的建设发展。

浙江第一批小城市试点数据，2011年搜集整理。

镇设市需要处理好与原所在区域的关系。台湾的做法是县下设市。台湾桃园县尚未改成“直辖市”时，下辖桃园、中坜等5市，其中的中坜市人口多达40万。2014年，桃园县改设为台湾当局“直辖”的桃园市，下辖的市都改为区。

日本也是县下设市。不过他们的县，相当于我们的地区。地区辖市，是一种比较顺的行政区划体制。日本的市下，不再有相当于县这样的行政区划，似乎连镇村也没有，因为镇村都是直属于县的。我们市下设市的体制，非常不顺。

龙港设市的做法是分拆。是一种细胞分裂的模式，相信应该已经处理好了一系列复杂的利益关系。应该感谢苍南县，终于高高兴兴地让这样一个长成壮汉的儿子分家出去独立了。有了这样一个设市的近邻，对苍南发展应该也是有利的。想必龙港也不会忘记其出身。

镇设市还需要注意的，就是严格控制机构和编制。能不能做到编制一个不增？因为一些编制是可以从所在区域进行调剂的。另外，必须设的四套机构，能不能进行政治体制改革试点，更加精干高效一些。另外党政相同的部门，可否合署办公？总之是不增加财政和企业的负担。

建议抓紧把鳌江改设为市，不过鳌江与龙港并非一定要成为一个市。日本的东京都，已与其周边地区无缝相融，仅从东京往西就有川畸市和横滨市，道路相连，楼宇相邻，并未听说他们要合并。

区域和地名是我们的文化记忆，也是所谓的乡愁符号。如无必要，不宜轻易改动。

下文是我2018年4月应省委党校约稿而写的龙港发展的点评。为保持原样，仅作若干技术性处理。 

龙港建设发展机制分析

改革开放释放了蕴藏在民间的巨大的城市化活力。龙港的建设发展表明，一旦去掉束缚，农民不仅能办厂建市场，也能造城。因此对于改革开放40周年的回顾分析，我们可以用简单的一个“放”字来概括。

龙港实践告诉我们，这个“放”字，不仅仅是市场化的快速形成，也是城市化的快速推进，而这两者的前提是个人和家庭创业发展的高度自主。只有当这三者融于一体，区域发展才会形成一个内生的现代化过程。

这里的基本逻辑是，当农民具有了创业自主权后，且当经济发展达到一定水平之后，很自然地形成了对于空间集聚和现代城市文明的强烈需求。因此，市场化造就了要素自由流动机制，加快经济发展；城市化则进一步促进要素的空间集聚，促进社会及其人的发展。

龙港实践的本质，就是促使城市建设发展回归到了原本应有的轨道上。即城市建设发展既是经济发展的函数，又促进经济发展，同时还极大地促进区域社会发展。

城市本来就是居民集聚建设而成，建设城市的资金只能来自于当地居民和企业的积累。然而计划经济和城乡二元体制把农村居民与城市相隔离，生产要素只能“就地闹革命”，导致城市化内生机制的破坏，形成国家建设城市的神话。

因此在计划经济下，区域发展的空间集聚和空间优化，以及居民对于城市文明的追求，无法自主地得到体现。更严重的是这种体制极大地阻碍了微观活力，不要说城市发展，就是经济发展也受到了极大的压抑。

苍南地处浙江与福建交界的边境，距杭州的直线距离约300公里。苍南陆地面积虽然多达1253平方公里，但宜耕作的土地仅是一块不到300平方公里左右的滨海冲积平原。

在全国绝大多数省份，类似这样一个地处山区、交通不便、人多地少的县，经济发展水平均较低，即使广东省亦如此。

然而2018年，苍南人均GDP虽仅为全国平均的7成，但苍南农村居民人均可支配收入达到2.2万元，是全国平均的1.5倍。

能够取得这一业绩的主要因素，就是当地农民冲破计划经济和“左”的束缚，民间经济快速发展壮大。且从龙港案例中，可以清晰观察到改革开放在区域发展中所形成的城市化建设发展机制。

1、规划引导机制

1981年，苍南与平阳分治以后，对于县城设于何处曾颇费踌躇。但终因历史文化等因素，将县城设于现在的灵溪镇。

在上个世纪80年代发展水平低下，交通不便等情况下，县城设灵溪可以利用当地已有的镇区建设，同时也可以兼顾到山区发展，具有相当的合理性。不过灵溪靠近山区，难以较好利用外部要素。灵溪建成区面积目前已小于龙港，这当然已是后话。

所以在上个世纪80年代，新设的苍南县政府预见到了日后发展，经过反复考察，规划在现龙港的位置上建设苍南县的港口和经济中心。

这其实也是浙江至今仍颇为流行的规划建设“新城”的做法。因为旧城囿于种种局限，难以放开手脚建设。因此不少地方另辟蹊径，新起炉灶。浙江的多数“新城”建设比较成功，主要是得益于发展迅猛，以及选址时的眼光，但确也有少数“新城”并不成功，或并非最佳方案。从规划引导角度分析当时确定龙港镇的决策，可以有三点启示。

一是多数规划不妨是一个各方妥协的结果，换言之即多赢方案，因为如缺少各方面的首肯，再好的方案也较难实施，与其把时间消耗于议而不决之中，还不如各方作些让步，先干起来再说。

二是现代经济是广义的海洋经济，而非内陆山区经济，所以规划选址的一个要点，是能沿岸就一定要沿岸，能沿路一定要沿路，古明州府治于唐长庆元年（公元821年），从鄞江桥迁至现宁波的三江口，就是典型案例。

三是须有发展眼光，龙港镇规划确定时，浙江经济仅列全国第10余位，我1991年去鳌江镇，街巷狭小，建筑陈旧，产业低下；当时龙港则是满镇的档次极低的弹力絮被，如果缺少眼光就没有现在的龙港。从这一点看，说龙港是“农民城”并不完全确切，至少规划及行政部门是起了重要推动作用的。

2、市场化推进中的制度供给机制

这里就得说一下苍南城市化的一个难点。根据2017年数据，苍南这块滨海的山间冲积平原，人口密度已高达每平方公里4000多人。而在20世纪80年代中期，这块土地的人口密度也已3000多人，是浙江宜居空间人口密度的3至4倍左右。

根据我的长期研究，高密度人口分布形成一种空间均质化。即在这一小块平原上的无论在哪一个点，都能具有比较方便的交通，都能比较方便地获取要素和销售产品，因此均有较好的投资建厂条件。从而在这一小块平原上如果不采取一定的措施，则集聚的成本高于收益，从而形成分散化倾向。当然，计划经济体制导致的要素“就地闹革命”也是一个重要因素，但这一均质化空间的经济地理因素可能更为重要，这也就是为什么浙江的农村工业能“户户点火，村村冒烟”的一个重要原因。

正是在这一场景下，政府提供的制度供给打破了原先的均质化的空间均衡，开始了龙港的要素集聚进程。因为均质化空间的分散化，如果到了以农户为单位的原子化状态时，虽然起步时具有种种便利，但随之的机会成本将逐渐增大。这时政府提供的以土地筹资的做法，重构要素集聚机制，尤其是当龙港镇形成一定规模后，更是促使集聚收益大于集聚成本，形成了较强的要素集聚机制。

这里的一个重要启示是，区域经济的市场化发展仍然需要政府的积极引导。这一点在诱致性制度变迁的理论架构中，已经有清晰的阐述。

分散的个体私营企业和经营户，缺少信息及步调一致的行动能力。政府在此时作为制度变迁的次级行动团体，积极提供信息和制度供给，提升空间结构的均衡水平，形成市场化的城市建设发展机制。尤其是后发国家，由于先行国家已经提供了大量范式性的知识，政府完全可以在积极的借鉴学习中，向民间提供先人一步的指导和激励。

3、城市集群机制

龙港发展的成功还在于借用了鳌江的有利因素。鳌江与现龙港隔江而设，北宋时期由渔人聚集成市，1933年正式建镇，商贸活跃，是浙南闽东北重要的物资集散地和出海口。虽然鳌江在改革开放初期的发展水平并不高，但确也为龙港发展提供了一个重要依托。

龙港与鳌江就空间结构而言已融为一体。如果将龙港和鳌江作为一个城市观察，已形成了一个近40平方公里，40万人口左右，可称之为“鳌江—龙港”的中等城市。虽然龙港与鳌江任一个镇的空间形态均为沿江分布的狭长形，并不合理，但如将这两个镇合为一体，则已形成了一个相对比较合理的不规则的梯形。

当然城市最佳形态是同心圆，但考虑到这两个城市今后仍有较长一段路要走，完全有理由相信将向同心圆方向发展。当初鳌江与龙港之间的第一座大桥，据说由于双方互不配合，建造得比较困难，而当前已建成两座大桥，另有三座大桥正在建造之中，融合紧密度显然正在不断提高。

城市集群增强各自的规模经济效应，形成互为促进机制。目前，龙港与鳌江两镇的人口约占苍南和平阳的36%，GDP约占43%，成为苍南与平阳的区域经济发展的重要增长极。

关于龙港与鳌江的合并问题一直困扰着当地政府和民间。这里的关键是空间、规划和公共设施的融合，以及产业相融和社会相融。至于行政区划和行政实体的合并，或许并不重要，且须尊重当地居民的意愿和选择。

另外，这两个镇各自均正在接近于传统意义上的中等城市的规模，随着各项授权的实施，越来越具有市的治理和发展机制。就目前言，若能撤镇设市当然最好，但若实在争取不到也不必为此奔忙，没有必要为此浪费宝贵的时间精力。关键还是加快镇区发展和体制机制建设，努力成为鳌江口更加光彩夺目的一颗明珠。