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十四五建议:确立减税降负的政策取向

企业税负较重已是当前共识。这里的关键是控制和降低政府收入增长,然后才有可能降低企业和个人的税费负担。浙江民间经济之所以改革开放初期迅猛发展,税费负担持续较低是一个重要因素。
 
一、政府收入占GDP比重扶摇直上
 
政府收入有不同口径。即使同时公布的数据往往也会有所出入,且某些口径数据难以进行历史对比。所以这里先用常见的一般公共预算收入数据,进行时间序列数据分析。
 
改革开放初期,全国宏观税负持续下降。1978年,全国一般公共预算收入占GDP的30.8%,1996年降至10.3%,降低了20.5个百分点。由于这里不包括其它一些收入,因此实际的宏观税负及其降低幅度,不一定真的如此。但在1996年前,中国宏观税负降低是货真价实的。
 
根据我的研究判断,改革开放以来的前两个10年,因为经济增长迅猛,至少就浙江各级政府言,并不拘泥于税率,而是满足于某一个相对较高的财政收入总额。当财政收入增长达到一定水平后,地方政府尽量能减则减。当时大量采取定额税,俗称“包税”,一般按机台、用电等包干,换算成实际税率都较低。这不是中国特色,这是发达经济体历史以来的惯常做法。
 
省一级政府的减税激励,政包干是一个重要因素。不同地方有不同的包干方式,浙江上世纪90年代初是收入递增包干,有一段时期中央对浙江财政的递增包干率是6.5%,属于水平较高的一种。广东福建是定额包干,1979年7月确定的包干办法是“明后两年,广东每年上缴数确定为12亿元,福建每年补助数确定为1亿元”。
 
这一财政体制终于走不下去,原因是中央财政捉襟见肘。上世纪90年代,中央财政连续两年不得不向地方借钱。5、6年前,当年主事的司长来到杭州,他在座谈会上开玩笑地说,当时向地方借钱没还,至今还在被人说道。朱镕基总理主持的中央和地方的分税制改革,于1994年开始实施。
 
全国宏观税负变化的转折点是1996年。这年,宏观税负降到最低点后扶摇直上。2015年,全国一般公共预算收入占GDP比重达到22.1%,比1996年高11.8个百分点,上升1倍多。
 
由于一般公共预算收入不包括早先的预算外收入,以及后来的政府性基金预算收入,实际金额及其占GDP比重均大大偏低。至于2015年以来,一般公共预算收入占GDP比重降低状况,或许是事实,但与多数人的实际税负感受不尽相符。
 
财税部门曾反复强调中国的宏观税负不高,他们的理由是宏观税负与发达经济体比较而言是低的。其实关于宏观税负,主要应是纵向比较。我们说中国经济发展迅猛,并不是和美国当下的发展水平比,而是和我们的过去比。拿中国的宏观税负与其他国家和地区进行横向比较,由于发展水平、数据口径等差异,特别是因为信息不畅通,比较的难度较大。
 
中国宏观税负的上升幅度,无论怎么说都是比较高和比较快的。这是我们从一般公共预算收入占GDP比重的纵向比较中,已可清晰观察到的一个结论。
 
二、宏观税负已达较高水平
 
广义宏观税负包括政府四方面收入。1)一般公共预算收入,2)政府性基金预算收入,3)国有资本预算收入,4)社会保险基金预算收入。第一项的一般公共预算收入,大致只占政府全部收入的一半多,但因能找到长期的历史数据,已在上文用于时间序列分析,并得出宏观税负上升的结论。但不能用这一数据作截面分析,因为这将得出不符合实际的结论。
 
 
应该说,全国广义宏观税负已达较高水平。2018年,全国广义宏观税负37.1%,比2011年高0.9个百分点,比2011年以来最低的2015年高2.8个百分点。这里存在着一个争议,就是如何看待国有土地出让收入。
 
将国有土地出让收入包含在宏观税负中,应该是具有合理性的。2012至2018年,全国国有土地出让收入年均增长16.1%,大大高于GDP名义增长。这一块收入,2018年占全国政府收入的20.1%,在一些省份有高于30%的。就政府言,这是真金白银的收入。就企业言,虽然不是税费支出,但确也提高了生产经营成本。
 
土地出让收入的较快增长,是直接由个人和机构承担的。浙江的房价为什么涨得如此之快,如此之高,尤其是杭州,相当因素是地价推上去的。2002至 2009年,杭州主城区商品住宅土地供给大致只有苏州市区的一半,房价上涨是苏州市区同期的两倍。
 
高地价影响服务业发展。一些便民小店自嘲是替房东打工,笔者在马尼拉主干道路看到建筑质量较高、整洁的两间门面的蔬菜店,杭州几无可能。服务业用房的高额租金,相当部分转嫁至消费者。美国的服务业为什么收费并不高,如餐饮并不比国内高多少,电影院票价较低,重要原因就是地价低。而在杭州,住宅小区外的门面房寸土寸金,一个10平米左右的门面房,年租金10万元,或许更高,而这些多半转嫁给消费者。
 
高地价亦影响制造业发展。我2019年5月前后在嘉兴某园区调研,当地一家企业2003年购入第一块土地是每亩10.1万元,2007年购入第二块土地是每亩22.0万元,2011年购入第三块土地是每亩87.0万元。十分明显,政府土地出让收入的大幅提高,直接导致企业生产经营成本提高,一些城市的城乡接合部甚至近郊,已不适合制造业生存。以上述两者而论,广义宏观税负不列入土地出让收入似乎并不合适。
 
以日本总务省提供的OECD国家2016年的税收占GDP比重数据进行比较可发现,中国的税收占GDP比重已达较高水平。根据这一数据,中国2016年一般公共预算收入占GDP的比重为21.4%,高于日本的19.5%、美国的20.0%,韩国的20.1%,低于瑞士的21.5%,可列OECD国家的第11位。
 
 
较高的政府收入,加上铸币税、政府借债等因素,导致政府支出占GDP比重更高。2018年,全国政府支出占GDP比重已达40.9%,比上年提高2.8个百分点,比2011年提高4.8个百分点。这显然意味着政府对于微观介入程度的提高,或将影响“市场决定性作用”。全国2018年政府支出占GDP比重,与OECD国家2016年数据比较,高于美国的37.8%,日本的38.8%、以色列的39.8%,可列OECD国家第10位。
 
 
考虑到中国人均GDP仅美国的约1/6,而政府收支占GDP比重却高于美国,应该有一定的不合理因素,尚不高的经济发展水平具有相对并不低的宏观税负,比较值得商榷。
 
还须指出,就理论分析言,大国宏观税负在不影响其公共服务前提下,可以一定程度地低于中小国家。大国由于其政府组织,及其公共管理和服务的规模效率高于中小国家,因此如无特殊情况,在不影响公共管理和服务的水准下,政府支出占GDP比重可以相对低一些。这或许也是我们看到的美国和日本的政府支出占GDP比重,在OECD国家中处于较低水平的一个原因。但在中国,我们看不到这方面的显著效应。
 
为了进一步了解大国公共服务效率高于中小国家,因而政府支出占GDP比重可以相对低一些的判断,进一步作了大国与小国防卫费用占GDP比重的比较模型分析。结论是,大国防务费用占GDP比重,在防务水平相同情况下,可以大大低于小国。
 
假定两个人口密度、人均GDP、武器装备配置均相等,国土均为圆形的理想国家。并假定大国国境线长度为小国的10倍,边防军按同样的单位国境线长度配置,则如把边防军占全国人口比重等效于防务费用占GDP比重,则大国防务费用占GDP比重,仅为小国的1/10。
 
 
三、较高宏观税负影响经济发展
 
关于宏观税负与经济增长关系,我和同事以浙江为例作了系统的计量分析,答案不言而喻,高税负损害经济增长。
 
分析表明,浙江的宏观税负高于15%以后,浙江经济运行与宏观税负呈显著负相关。多项分析都表明,宏观税负越高,经济增速越低;宏观税负加重,一定程度地带来经济增速下行。而且,宏观税负提高对于出口增速、第二产业增加值增速、人均GDP和GDP增长的负面影响,均相对较大。
 
不过,实际运行也可能是一种相反的状况。即在若干重要经济指标断崖式回落下,由于政府收入的刚性,为了保持一定的政府收入增长,税费增速并未能相应降低,从而在GDP增速下降下导致宏观税负上升。且或许也正是这一状况,进一步形成了对于企业生产经营的不利影响。
 
我利用1997年浙江县市数据所作的相关分析也证实了上述判断。1997年,浙江共有64个县市,去掉数据异常的3个县,这61个县市的财政总收入占GDP比重,与人均GDP的相关系数为-0.411。这一相关性虽然不能说高,但总体状况比较清晰。亦即,宏观税负高的县市,人均GDP较低,反之亦然。
 
不过,到2017年,由于各种因素的扰动,已无法呈现当年状况。所以无法在2017年,重复1997年的分析。
 
 
四、降税减负应是长期政策取向
 
中国经济和浙江经济都曾经有过税负较低的美好时光。中国财政税收政策的一大遗憾,是未能在财政收入迅猛增长时期,大幅度地实施减税,以至现在骑虎难下。1998至2011年,全国一般公共预算收入年均增长19.8%,比同期GDP名义增速高5.4个百分点,比同期城镇居民收入年均名义增速高8.5个百分点,当时应该说完全具备大幅减税的条件,可惜并未实施。
 
今后一个时期,政府具有较大的增收压力是事实。然而到底是为了一事一时的增收而影响长期发展,还是为了长期的较好发展而减少一事一时的增收,应该是比较容易算清的。
 
1、优化和减少政府支出
 
财政部公布的2017全国财政支出至第三级课目的数据,因为缺少这方面的具体信息和相应的知识,难以分析。但仔细观察还是能发现一些问题。如一些部门的行政经费似乎偏高,特别是一些市场化运转为主的部门,既占了行业垄断优势,又能得到财政拨款,比较值得商榷。又如在一般公共服务支出课目下,有17方面支出,其“其它拨款”支出占比的算术平均为14.6%,最高的为31.2%,比较费解。因为所谓“其它”,应是一些细枝末节较难归类的支出,既然占比如此之大,那就不是细枝末节的支出,就应明确标示,不过如涉及国家机密或应另当别论。
 
财政拨款严格意义言,不应无偿拨付给竞争性机构。尤其是在一个人口接近14亿的大国,中央部委更不宜直接向地方竞争性机构拨款,即使是通过地方政府或地方部门拨款给竞争性机构也不可取。这既不符合公共财政要义,同时效率较低,且将导致和助长寻租、欺骗等的不良风气。
 
2、改革财政转移支付
 
沿海地区应对全国财政有较大贡献,这是沿海地区义不容辞的职责,也是沿海地区得以较好较快发展的前提。然而,财政上缴率较高,在当下经济增速放慢下,较有可能影响沿海活力,从而不利于全国发展。
 
改革转移支付制度的前提是推进政府改革,严格控制行政和事业编制,严格控制政府事务。当前少数地方的少数行政事务,或可说是自拉自唱,缺少应有的公共效率。我这些年来越来越感觉到,一些政府系统的少数话语和行为,存在着与民间脱节问题,有些可以说是“为赋新词强说愁”。而这些行政事务,又成为增设机构、扩张编制的理由和依据。
 
浙江在上世纪80年代初期,编制控制由李丰平省长直接负责,具体事务由省人事厅综合处负责。处长姓宫,我去找他接洽编制问题,非常客气。我也是从宫处长那里第一次知道,省里对编制控制非常严。
 
浙江纺织业全国之最,但一直未设专管纺织的厅级机构。1981年,浙江纺织产值是新疆的7.7倍,新疆有纺织厅,浙江没有。直至后来,浙江的行业管理厅局改成行政性公司,浙江还是没有设厅局级的纺织主管部门。到上个世纪90年代后期,浙江只是在省经贸委设一个处级的行业办公室进行管理。2017年,浙江规模以上工业的纺织产值占全国13.5%,比浙江规模以上工业产值占全国比重的5.9%,高出7.6个百分点。
 
浙江事实表明,机构和编制少一点有利于发展。而这又能减少政府事务,减少政府支出,减少财政转移支付。
 
巨额财政转移支付可以用“老王用老李的钱,给老张花”来形容,是典型的低效率机制。且这对有关部门也是一道难题,分钱多半时候比收钱还难,更不要说由此导致的法律和道德风险。巨额转移支付也是北京拥堵的一个重要原因。当然,中国区域发展差距较大,转移支付必不可少,但应推进改革,进行优化。
 
3、优化政府行为
 
一是不再攀比财政收入。随着经济增速全面放慢,如财政收入增长快于GDP的名义增长,且撇开结构性因素,则实际是对企业和个人的较多收取,不利于发展。
 
二是优化政府愿望和意志。任何建设都要量力而行,任何意志都有不可行问题。美好的东西多多益善,但问题是必须有收入来源支撑。
 
三是继续推进投资体制改革。或可将地方重大公共性和公益性建设项目,包括大型桥隧泊位,一些轨道交通,大型文化体育卫生设施等,下放地方自行审批,也可以严格由地方在经中央审批的框架内,自行筹划,自行筹资,自行建设,自行管理,自行还贷,形成较强的自我约束激励机制,就像当年浙江“四自公路”一样。同时,建立地方重大公共项目决策人员的终身负责制,以及地方财政破产制度。
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