财新传媒
位置:博客 > 卓勇良 > 玉环撤县设市引发的县辖市话题

玉环撤县设市引发的县辖市话题

中国当下的市的体制,正越来越显露其种种的不适应。我们看看世界发达国家,很少有像中国这样的广域市的体制。

这种体制在江浙一带的弊病尤其显著。其特点是市下面有一大片农村,以及有一批与主城区空间分离,而又与主城区争宠的大镇,有些镇的建成区人口甚至达到一二十万之多,完全具有中小城市规模。

这些大镇,完全像是一个长大了的孩子,还穿着婴儿时的鞋服,行动严重受阻。而那些县的主城区,因为有大镇与其争宠,也导致资源分散,地位降低,难以带领整个区域较好发展。

而那些县级市的领导,屁股大都坐在主城区这一边,有意无意贬抑一些大镇发展。几年前参加一个强县的规划会,空间布局把一个比县城强的镇,放在从属地位,而这并不符合实际。

玉环的县改市,如果从龙泉县改市的1990年算起,已被耽误了27年。再过27年,这样的体制从上文分析看,或许又将被改回来。与其来回折腾,还不如坚持到底。

因为也许再一二十年,将实行一种县辖市体制。这不仅因为现有体制有较多弊病,还因为现有的县,包括已改成市的县,无不具有悠久历史,是地域文化的传承。每一个县名就是一部活的历史,实在不宜轻易改动。

有人会说,我没改名呀,无非是把“县”改成“市”。但这一改,不仅弱化了历史文化内涵,而且也导致了汉字当中的市的内涵发生变化。按照传统中国文化的市的定义,很难令人相信,这么有着一大批贫困地区的重庆,这么一个主体是山区和农村的丽水,居然是个市了,这是对中国传统文化的亵渎。

而且那些从县改过来的市下辖的镇,终究将改成为市。因为历经近40年发展,正如上文已叙述的,这些镇已具有市的规模和经济社会实力,如果不改为市,将影响区域发展。然而这些镇当中的绝大多数,并不宜于从原本的县或市分离出来,诸如诸暨的店口镇,乐清的柳市镇,永嘉的瓯北镇,瑞安的塘下镇,吴兴的织里镇等,反正浙江有一大批这样的镇。比较好的办法是把这些镇改为县辖市,城关镇亦同步改为市。

按这种思路,现相当一部分从县改过来的市,又得改成县,如此才能适应新的形势,才能让那些大镇更具活力。因为毕竟市辖市,不仅不符合形式逻辑,不符合中国文化,实际当中更是有种种掣肘,定将弊端丛生。

美国是这种体制,日本是这种体制,祖国的宝岛台湾也是这种体制。日本的县,不但直接管辖市,而且直接管辖町(相当于中国的乡镇)、村。当然并非一定得照搬别人,但若这种体制真的较为合理,为什么就不能借鉴呢,何妨我们家历史上原本就是狭域市体制。文革前乃至历史上的宁波市,就是在鄞县地面上设置的狭域市。

与县辖市体制相配套的一个改革,就是那些地级市就自己管自己算了,不要再去管辖下面的县。当然这不包括杭州和宁波,甚至可以考虑把德清安吉划给杭州,把三门上虞划给宁波,还可研究宁波和舟山合起来,他们以前就是同一行政区划。这些思路多年前就提过,即实行一种更彻底的省直接管市的体制,同时赋予杭州宁波具有相当于省一级的行政管理权限。这对空间面积不大的浙江省,显然是比较有利于加快发展的。

这种扁平化行政区划的做法,有数利而几乎没有弊端。因为在市场化不断深化,上一级政府需要直接管理审批事项不断减少情况下,以及交通通信技术日新月异,不仅不会增加管理难度,且将大大降低管理成本,大大提高管理效率,更是大有利于优化政府形象,提升现代治理能力和水平。

浙江事实上已几乎普遍实施省直接对县的管理。多数厅局开会发文,往往都是一竿子插到底。至于财政和县级正职管理,省直接对县已坚持几十年了,且早已被2010年的中共十七届五中全会所肯定

至于空间面积较大的一些省区,或仍回复到以前的地区行署管辖下属行政区域的做法为宜,免得产生管理跨度增大的难度。

从最近揭发出来的主管全国行政区划的某部的巨贪中,或许已可找到为什么涉及中国发展的一些重大体制问题长期缺乏必要进展的原因。原来这个部的主管们,主要心思应该并不在如何优化中国的行政区划设置上面,只想着个人利益。在中国的重大体制面前,这些官员过一天算一天,以至于玉环的撤县设市,迟了27年才到来。然而这却是一份苦涩,一种过不了多长时间或许又不得不改回去的做法。

附:发表于2012年6月份的一篇文章。

“村级市”未尝不可

一些专家对于河南西辛庄提出的“村级市”进行了批评,媒体也紧紧跟上,“村级市”或许确有问题。不过这倒使人再一次强烈感觉到,当前我国行政区划管理调整机制大大滞后的无奈。

浙江的浙西南山区有个龙泉市,无论是人均GDP还是城区人口,指标都不能算高,却在20多年前由县改市。浙江的台州有个玉环县,人均GDP列浙江各县市第四位,城乡居民收入居全省前列,更重要的是这是一个可以称之为“全岛城市化”的县,以人口和国土面积比例看,城市化水平大概可居浙江县市前位,却长期戴着“县”的帽子。·

原因并不复杂。可能当年龙泉撤县建市工作启动较早,应该也做得较好,而玉环大概不是太积极。于是龙泉被有关部门批准为市,玉环错失“县改市”末班车。到了今天,尽管玉环发展水平又大大往前推进,但仍只能无奈地牢牢留在“县”的队伍里。从这里可以清晰地认识到,当下我国行政区划管理调整机制,的确有很大的改革必要。

市在汉语里面,按照百度上的第一条解释,只是一个做买卖的地方。《说文》上说,“城,以盛民地”,“市,买卖之所也”。宁波以前有个小镇叫“三七市”,大概取的就是逢三七进行集市贸易的意思。至今以市定名的地方,可大可小。大的如上海,小的如刚才说的龙泉。

日本《地方自治法》对于市有4条规定。一是人口5万以上,二是中心市街的居民户数占全市6成以上,三是具有在本市或其它市从事工商活动的人口的家庭,占全市户数6成以上,四是都道府县根据本地实际依法作出的其他规定。不知道西辛庄是不是有符合上述规定的地方。如果符合,至少用日本人的标准看,就可以称之为市了。当然,这里是中国,日本规定是行不通的。

说到这里,想到了台湾的一个案例。台北附近的桃园县中坜市,1945年设立为镇,1967年改为县辖市,当时人口10.6万,目前中坜市人口达到30余万。这就是说,对于市这种区划设置,得根据经济社会发展而及时调整。这也表明,在创新行政区划管理调整机制方面,就是连台湾也是走得比较前面的。

河南西辛庄在自己的“市”的前面,又冠以“村”,实在也是一种无奈。因为他们知道以今天中国这样僵硬的行政区划管理调整机制,即使他们的“市”具备各方面条件,也是不可能被批准的。因此也只能是他们自己想象中的“村级市”而已。对此的理解,如果真的具备了人均GDP、非农产业规模,建成区人口等等方面的条件,批不批得下来也就随他去了,但干不干就是自己的事了。

这就像当前浙江正在实施的小城市培育一样。浙江去年确定了27个中心镇,实施小城市试点培育。这些镇最大的镇区人口约30万,小的也有3、4万。按现行做法,这些镇不可能成为市,但这些镇的经济社会发展,确已具备或接近于市的规模和水平。因此,浙江这项试点的一个内容,就是县市尽可能向这些镇下放行政管理权限,这些镇也按照市的要求展开各项管理和建设发展,目前已取得初步成效。

写到这里,又上网查了西辛庄资料。这个村只有172户村民,720人口。但这个村的产值10多亿元,吸纳外来劳动力8000多人。这样,再加上外来劳动力家属、以及由此而兴旺的服务业就业人员,这个村自身人口规模已一万左右。如果再加上他们集聚周围15个村子的人口,并依托自身所在的庆祖镇,总人口就有两三万了,可见还是有一些市的雏形的。

当然,如果西辛庄所谓的“市”只是一个幌子,目的是大拆大建,兼并别人,那就是动机不纯,坚决不应允许,有关方面应坚决把好关。如果确如网上资料那样,有关方面可能也得给其创造一些条件,不能因为“村”就不能按照市的要求实施管理和服务,以及实事求是地展开相应建设和发展。(《浙江经济》2012年10期)

 

推荐 5